Цифровые закупки 101000, Москва, Колпачный пер., дом 4, стр. 3 +7 (495) 215-53-74

Между эффективностью и конкуренцией

Интерактивный круглый стол, посвященный самому сложному вопросу контрактной идеологии, прошел в рамках XVIII Всероссийского Форума-выставки «ГОСЗАКАЗ»
Между эффективностью и конкуренцией
Теги: #Конкуренция #Правоприменительная практика #Счетная палата

Тема круглого стола «Эффективность и/или конкуренция». Участники дискуссии попытались ответить на вопрос, вредит ли качеству исполнения контракта излишняя зацикленность на процедурной части торгов?

Большинство экспертов склоняется к выводу, что экономия на торгах не должна быть главным, а тем более, единственным критерием эффективности закупки. Сегодня такими критериями как для отдельно взятой компании, так и для целой отрасли принято считать: 1) количество участников закупки; 2) уровень снижения начальной максимальной цены, который был достигнут по итогам проведенной закупки. Однако существуют и другие критерии эффективности закупки, например: стоимость эксплуатации, качество продукции, своевременность закупки, гарантийный срок, экологичность продукции…

Однако целеполагание закупки нельзя сводить к подписанию договора, и даже к факту приемки  продукции или услуги от поставщика.  Любая продукция ценна и обоснована лишь постольку, поскольку она служит ресурсом для реализации определенных хозяйственных отношений. Если принять за аксиому такой взгляд, то некоторых показателей эффективности, вероятно, придется достигать даже ценой отказа от экономии. Что уже отчасти реализуется в сегменте корпоративных закупок, осуществляемых по 223-ФЗ.

44 Федеральный закон является сферой публичной контрактации. В нем процедурная часть торгов является зарегулированной и максимально ориентированной на создание конкурентной среды с явным приоритетом ценовому снижению. В последние годы произошло серьезное развитие технической платформы госзакупок. В ЕИС появился цифровой функционал, который затронул исполнение контракта. Теоретически это позволяет аккуратно сместить акценты с процедурных «аукционных» факторов  на другие критерии качества закупки без ущерба свободной конкуренции. По оценке профессионалов закупок, следующим шагом развития контрактной системы станет реализация электронной закупки как целостного бизнес-процесса, полностью реализуемого в электронной бизнес-среде.

Андрей Тенишев, заведующий кафедрой конкурентного права РАНХиГС:

– Если эффективность закупок мерить в простых понятных показателях, как это делает Минфин (ценовое снижение, экономия государственных средств), – то все достаточно очевидно. К такому подходу регулятора и участников госзакупок сподвигает 44-ФЗ. На самом деле, это закон о процедурах (то есть, о том: как проводить закупки). Но проблема эффективности гораздо глубже и сложнее, когда мы задаемся вопросом, как точно  сформулировать государственные нужды, и как эти нужды удовлетворить. Если эти вопросы ставить во главу угла, то вопрос эффективности уже сводится не только к снижению НМЦК. В сфере закупок для научной отрасли это противоречие проявляется наиболее явно и наиболее остро.  

Не стоит забывать, что публичное поле контрактации в РФ является относительно небольшим. Основная часть хозяйственной жизни страны (промышленность, наукоемкое производство)  проходит через 223-ФЗ, где критерии эффективности определяются Положением о закупках отдельно взятого корпоративного заказчика. В этой связи гораздо логичнее развивать пусть и вдвое меньший, но максимально прозрачный сегмент конкурентной закупочной среды.

В России профильным институтом, отвечающим за эффективность расходования бюджетных средств, является Счетная палата.

Алексей Галкин, начальник инспекции Счетной Палаты РФ, привел любопытные данные мониторинга. Сами органы исполнительной власти РФ разных уровней определили для себя более сотни различных интерпретаций показателей эффективности. Такая задача ставилась в соответствии с Указом Президента.

– Конечно, мы отметили, что при таком количестве интерпретаций прийти к общему знаменателю невозможно. Направили предложение в Правительство о том, чтобы их сгруппировать, выделив несколько основных критериев. Продолжается диалог с регулятором на эту тему.

По словам эксперта, Счетная палата применяет собственный универсальный стандарт эффективности, который опубликован в открытом доступе. В нем есть критерии, которыми пользуется руководитель проверки при оценке закупочной деятельности субъекта. Среди этих критериев есть далеко не только ценовые, но и связанные с нормированием затрат («использование ресурсов не превышает изначально запланированный объем»), качеством достигнутых результатов… В рамках аудита Счетная палата уделяет гораздо больше внимания вопросам качества исполнения и целесообразности исполнения контракта. Также проверяются факты завышения стоимости закупаемых ТРУ.

– Все мы знаем, что 44-ФЗ заканчивается исполнением контракта, – рассказывает Алексей Галкин. – А на практике даже по формально благополучным контрактам (без штрафов и пеней) у проверяющих органов может оставаться масса вопросов. Фактически все исполнено, деньги перечислены, а объект не функционирует… В акте и в отчете мы указываем причины, почему закупка оказалась не эффективной. Однако, в настоящий момент ответственность за неэффективное использование бюджетных средств российским законодательством не предусмотрена! Ни КОАПП, ни другие правовые инструменты не позволяют предъявить за это претензию заказчику. Фактически он выполнил все требуемые процедуры. Парадоксальная ситуация: закупка не эффективна, а заказчик прав.

Счетная палата может написать представление заказчику, либо приобщить материалы проверки к делопроизводству правоохранительных органов при наличии соответствующего повода.

В 223-ФЗ система критериев эффективности выстроена гораздо более логично. В отличие от госзаказчиков корпорации могут смещать акценты с процедурных и ценовых факторов закупки на те показатели эффективности, которые определяются политикой компании, через внутренние документы, а также Положение о закупках и Техническое задание.

Павел Тихомиров, ведущий круглого стола, заместитель генерального директора ГКУ «Информационно-аналитический центр в сфере здравоохранения г. Москвы»:

– Закон 44-ФЗ обеспечивает выполнение задач государственной политики по обеспечению открытости и прозрачности размещения заказа, а некоторые меры по сокрытию информации являются контрсанкционными, вынужденными. Но это не значит, что сама идея публичности размещения государственного заказа устарела. Другой вопрос, что целесообразно в принципе попытаться найти другие способы публичного размещения заказа, которые были бы меньше подвержены коррупционным рискам и дисбалансу трансакционных издержек, возникающих при стремлении разместить заказ по наименьшей цене.

Участники круглого стола рассмотрели проблему эффективности закупок через призму НИОКР.

Компромиссным вариантом является критерий оптимальности – то есть достижение наибольшего результата при наименьших затратах. В области нормативно-правового регулирования почти не используется эта конструкция, потому что она сложнее всего.

Сергей Максимов, главный научный сотрудник Института проблем развития науки РАН, член экспертного совета при Комитете по защите конкуренции ГД РФ: 

– Как так получилось, что в государственной системе эффективность подменилась экономичностью? Это произошло, поскольку очень трудно измерить соотношение цели и результата в рублях. В контрактном законодательстве мы ничего не написали о целях. Они ускользнули, они никак не обозначены. Что мы в таком случае регулируем? Важно не просто потратить деньги, а достигнуть какого-то социально-значимого результата. Его трудно измерить, но это надо пытаться сделать. Экономика уже достигла достаточного уровня технического развития, чтобы предлагать разные способы измерения полученного результата.

По словам эксперта, принципиальным, особенно для отрасли НИОКР, является вопрос целеполагания. Какую цель ставит заказчик. Эффективность ее достижения оценивается исходя из объема доступных ресурсов. Согласно распоряжению Правительства РФ от 2021 года, должна была быть сформирована Дорожная карта конкуренции в закупках НИОКР. Однако документ до сих пор не создан. Его разработчики столкнулись с неразрешимым противоречием между задачами конкуренции и научного развития. Во многих моментах – это взаимоисключающие цели. Хозяйствующие субъекты не согласны с концепцией, которая была предложена Советом РАН и ФАС России. Консенсус не найден.

Автор: Андрей Троянский

27 апреля 2023, 17:47
503
Теги: #Конкуренция #Правоприменительная практика #Счетная палата

Комментариев пока нет

Обсуждение закрыто.